?緩解現(xiàn)行財(cái)政體制下沾益財(cái)政困難的思路及對(duì)策

 
    近年來(lái)，沾益區(qū)受實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行困難、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)、市場(chǎng)供需變化等多重因素影響，重點(diǎn)稅源企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)舉步維艱，財(cái)政收入銳減，剛性支出劇增，償還債務(wù)壓力加大，收支平衡矛盾不斷加劇。當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行正處于極為艱難的時(shí)期，努力培植稅源，增強(qiáng)財(cái)政發(fā)展后勁，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，積極爭(zhēng)取現(xiàn)行體制對(duì)沾益的傾斜和支持，是沾益財(cái)政走出困境的根本出路。
一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況
沾益區(qū)位于云南省東部，是全國(guó)第三大江——珠江的發(fā)源地，全縣國(guó)土面積2801平方公里，轄5鄉(xiāng)2鎮(zhèn)4街道，130個(gè)村委會(huì)（居委會(huì)、社區(qū)），總?cè)丝?4.34萬(wàn)人，其中：農(nóng)業(yè)人口36.59萬(wàn)人，占84.88%。境內(nèi)居住著漢、回、苗、彝等23個(gè)民族。最低海拔1650米，最高海拔2673米，年平均氣溫14.24 °C。沾益區(qū)歷史悠久，自古就有“入滇鎖鑰”、“入滇門(mén)戶(hù)”、“入滇第一州”、“滇東旱碼頭”的美稱(chēng)，曾經(jīng)是滇東地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。西漢時(shí)設(shè)置宛溫縣，元朝改設(shè)沾益州，此后，“沾益”一名一直作為州（縣）行政區(qū)名沿用至今。1983年9月撤消沾益、曲靖兩縣，設(shè)立縣級(jí)曲靖市。14年之后，1997年曲靖撤地設(shè)市，原縣級(jí)曲靖市分設(shè)麒麟?yún)^(qū)和沾益區(qū)，沾益區(qū)再度恢復(fù)縣置。2014年，全縣生產(chǎn)總值完成160億元，同比增長(zhǎng)5.3%；規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資完成147億元，同比增長(zhǎng)20.4%；財(cái)政總收入完成11.08億元，同比下降20.72%；地方公共財(cái)政預(yù)算收入完成6.83億元，同比下降17.01%；城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入25048元，同比增長(zhǎng)9.2%；農(nóng)村常住居民人均純收入9630元，同比增長(zhǎng)13.2%。
二、財(cái)政體制情況
（一）省、市對(duì)沾益的現(xiàn)行財(cái)政體制
一是分稅制體制。沾益區(qū)1997年恢復(fù)縣置以來(lái)，一直執(zhí)行1994年的分稅制財(cái)政體制。具體上解和下劃事項(xiàng)是根據(jù)《關(guān)于下達(dá)麒麟?yún)^(qū)、沾益區(qū)財(cái)政收支基數(shù)的通知》曲財(cái)預(yù)〔1998〕3號(hào)文件執(zhí)行。二是部分企業(yè)稅收分享體制。隨著沾益區(qū)域內(nèi)國(guó)投曲靖發(fā)電有限公司、曲靖焦化制供氣公司的投產(chǎn)，市政府相繼出臺(tái)了《曲靖市人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)市財(cái)政局〈關(guān)于曲靖電廠(chǎng)稅收分成問(wèn)題的請(qǐng)示〉的通知》（曲政發(fā)〔1998〕94號(hào)）、《曲靖市人民政府辦公室關(guān)于曲靖市焦化制供氣有限公司財(cái)稅有關(guān)問(wèn)題的通知》（曲政辦發(fā)〔2003〕229號(hào)）和《曲靖市人民政府辦公室關(guān)于曲靖發(fā)電有限公司供煤等有關(guān)問(wèn)題的通知》（曲政辦發(fā)〔2003〕230號(hào)）文件，對(duì)焦化制供氣有限公司和國(guó)投曲靖發(fā)電有限公司兩戶(hù)企業(yè)實(shí)行稅收分享政策。三是2008年收入增量上解體制。2008年，根據(jù)《曲靖市人民政府關(guān)于印發(fā)〈進(jìn)一步規(guī)范市與縣（市）區(qū)財(cái)政利益分配關(guān)系方案〉的通知》（曲政發(fā)〔2008〕93號(hào)）文件精神，市對(duì)部分縣（市）區(qū)組織入庫(kù)的當(dāng)年地方公共財(cái)政預(yù)算收入超過(guò)2007年收入增量部分實(shí)行分享。
（二）現(xiàn)行財(cái)政體制下沾益的財(cái)政狀況
當(dāng)前沾益區(qū)財(cái)政收入減收因素持續(xù)，財(cái)力增長(zhǎng)空間十分有限，存量債務(wù)無(wú)法消化，新的債務(wù)不斷加大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保難點(diǎn)支出需要壓力較大，實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡十分困難，年終都要想盡辦法借款平衡財(cái)政預(yù)算，而且占比較大(2014年調(diào)入資金31160萬(wàn)元，占地方財(cái)政支出215557萬(wàn)元的14.46%)，導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行惡性循環(huán)。2014年地方公共財(cái)政預(yù)算收入中非稅收入為13241萬(wàn)元，占地方公共財(cái)政預(yù)算收入19.38%，而且非稅收入中存在借款入庫(kù)壩區(qū)耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)8000萬(wàn)元，表面上看，增加收入，但實(shí)質(zhì)上形不成可用財(cái)力，除列收列支外，還要承擔(dān)收入增量上解。2014年沾益區(qū)上解上級(jí)支出13572萬(wàn)元，占地方公共財(cái)政預(yù)算收入比重高達(dá)20%，沾益已是典型的收入小縣，上解大縣，上解體制不盡合理。
三、財(cái)政運(yùn)行中存在的困難和問(wèn)題
（一）財(cái)政減收因素多，影響財(cái)政收入增長(zhǎng)
一是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的狀況短期內(nèi)難于得到根本扭轉(zhuǎn)，制約了稅收收入的持續(xù)快速增長(zhǎng)。二是2015年國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)整體呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，沾益區(qū)以煤化工、冶金、能源和發(fā)電等為主的重工業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中占據(jù)主導(dǎo)地位，是全縣的主要稅源，受?chē)?guó)家化解過(guò)剩產(chǎn)能、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)影響，工業(yè)品量?jī)r(jià)齊跌趨勢(shì)在短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，企業(yè)運(yùn)行舉步維艱。縣域內(nèi)云維集團(tuán)、東源曲靖鋁業(yè)、東源曲靖能源公司（原國(guó)投曲靖發(fā)電有限公司）三戶(hù)重點(diǎn)稅源企業(yè)2014年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值86.45億元，比上年126.62億元減31.72%；實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入114.81億元，比上年143.81億元減20.17%；累計(jì)虧損26.45億元。實(shí)現(xiàn)稅收總額從最高年份2008年的54216萬(wàn)元下降到2014年的12489萬(wàn)元。三是主體稅種出現(xiàn)大幅減收。全縣收入上億元、占地方財(cái)政收入比重超10%的三大主體稅種是增值稅、營(yíng)業(yè)稅和煙葉稅。增值稅受金融危機(jī)和增值稅轉(zhuǎn)型影響，逐年大幅下降；營(yíng)業(yè)稅受“營(yíng)改增”改革影響，總量逐步萎縮；煙葉稅受政策調(diào)整、收購(gòu)計(jì)劃、價(jià)格和自然條件影響較大，未來(lái)將呈現(xiàn)逐年遞減趨勢(shì)。
（二）地方財(cái)政收入質(zhì)量差，一次性收入占比高
一是非稅收入虛增收入，形不成縣級(jí)可用財(cái)力。為完成收入任務(wù)，2013年借款入庫(kù)一次性壩區(qū)耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)4700萬(wàn)元，2014年入庫(kù)8000萬(wàn)元，這些非收入由于是通過(guò)借款來(lái)入庫(kù)，導(dǎo)致債務(wù)增加，同時(shí)還要增量上解市級(jí)。二是過(guò)境鐵路公路等一次性入庫(kù)稅款比重大，增加收入基期數(shù)，2013年牛欄江-滇池補(bǔ)水工程入庫(kù)耕地占用稅8000萬(wàn)元、滬昆客專(zhuān)工程入庫(kù)各項(xiàng)稅款2400萬(wàn)元、中緬油氣管道工程入庫(kù)各項(xiàng)稅款460萬(wàn)元、六沾復(fù)線(xiàn)工程入庫(kù)各項(xiàng)稅款120萬(wàn)元。
（三）現(xiàn)行財(cái)政體制政策弊端逐漸顯現(xiàn)
沾益恢復(fù)縣置時(shí)間短，1997年曲靖撤地設(shè)市，原縣級(jí)曲靖市分設(shè)麒麟?yún)^(qū)和沾益區(qū)，當(dāng)時(shí)在財(cái)政體制確定中，由于沾益生產(chǎn)總值、地方公共財(cái)政預(yù)算收入相對(duì)高，財(cái)政供養(yǎng)人員少，人均財(cái)力高，測(cè)算的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助較少，上解支出大。除按省對(duì)縣財(cái)政體制上解外，市對(duì)縣財(cái)政體制加重了沾益上解壓力，減少了縣級(jí)可用財(cái)力。近年來(lái)，沾益區(qū)人均財(cái)政收支在全省排名逐年下降，2008年財(cái)政收入排全省第18位，財(cái)政支出排全省33位，到2013年財(cái)政收入排全省31位，財(cái)政支出在全省排59位。這組數(shù)據(jù)較好地說(shuō)明了過(guò)去人均財(cái)政收入高，財(cái)力好，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助少；收入低的，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助較高。而現(xiàn)在隨著收入因素變化，過(guò)去差的收入增加了，而轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助有增無(wú)減，可用財(cái)力就相對(duì)好。過(guò)去好的，受實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響收入增長(zhǎng)緩慢，而轉(zhuǎn)移支付基本固定，增量較少，財(cái)力不足，支出增長(zhǎng)就慢。
（四）2008年市對(duì)縣收入增量上解體制政策影響大
2008年收入增量上解體制是在規(guī)范公務(wù)員津補(bǔ)貼，義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資改革，事業(yè)單位績(jī)效工資改革等政策相繼實(shí)施時(shí)出臺(tái)的，導(dǎo)致縣級(jí)可用財(cái)力有限與新增剛性巨額支出的尖銳矛盾。執(zhí)行這一政策后，不僅影響了沾益區(qū)縣級(jí)可用財(cái)力的增長(zhǎng)，而且還影響省對(duì)縣測(cè)算轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助時(shí)，不可能從收入中剔除上解市級(jí)部分，加劇了縣級(jí)財(cái)政困難程度。
（五）支持發(fā)展承擔(dān)的政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)重
沾益區(qū)在構(gòu)建珠江源大城市，沾益承擔(dān)了六沾復(fù)線(xiàn)、滬昆客運(yùn)高鐵專(zhuān)線(xiàn)等重點(diǎn)建設(shè)工程，在支持教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、水利、交通事業(yè)發(fā)展中共融資138123萬(wàn)元，當(dāng)前各項(xiàng)貸款都已進(jìn)入償還的高峰期，2014年還本付息資金4億，2015年需還本付息6億多。地方政府性存量債務(wù)清理甄別后，全縣納入政府性債務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)計(jì)的債務(wù)余額達(dá)25.52億元，2015年可預(yù)見(jiàn)要增加的債務(wù)有西河片區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造需融資貸款23.68億元，白水鋁產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)貸款3億元，滬昆高鐵北站片區(qū)建設(shè)需融資5.6億元，今年底全縣債務(wù)余額將達(dá)57.8億元，籌資償債十分艱難。
四、緩解沾益財(cái)政困難的思路及對(duì)策
（一）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，為財(cái)政增收創(chuàng)造條件
一是加大幫扶力度，確保稅源存量。當(dāng)前，要深入開(kāi)展“一包五幫”活動(dòng)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行預(yù)測(cè)監(jiān)測(cè)和要素保障，幫助縣域內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)保生存、穩(wěn)增長(zhǎng)。特別是要幫助企業(yè)解決融資困難，確保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金鏈不斷裂，著力培育和壯大新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是挖掘增收潛力，積極培植增量。增收的潛力在于項(xiàng)目建設(shè)。要堅(jiān)持把項(xiàng)目建設(shè)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本舉措，牢固樹(shù)立抓項(xiàng)目就是抓收入的理念，緊緊圍繞確定的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加快推進(jìn)白水電鋁一體化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、宣曲高速公路沾益段、東繞城高速公路沾益段、滬昆客專(zhuān)曲靖北站片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、西河公園綜合治理等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，盡快形成投資額，產(chǎn)生新的稅收，增強(qiáng)財(cái)稅發(fā)展后勁。三是抓好招商引資，培植新增稅源。要抓住國(guó)家實(shí)施“一帶一路”、“東產(chǎn)西移”、滇中城市經(jīng)濟(jì)圈的重大機(jī)遇，突出招商引資和產(chǎn)業(yè)升級(jí)相結(jié)合，主動(dòng)加強(qiáng)與東部產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，積極承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。提高招商引資項(xiàng)目到位率、開(kāi)工率、投產(chǎn)率，確保實(shí)際到位資金有新增長(zhǎng)。
（二）加大收入征管力度，深入挖掘增收潛力
一是加強(qiáng)稅源分析，做好稅收預(yù)測(cè)。要結(jié)合全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，科學(xué)分析經(jīng)濟(jì)稅源現(xiàn)狀，查找原因，積極采取措施，找準(zhǔn)稅收征管著力點(diǎn)，進(jìn)一步堵塞征管漏洞，最大限度緩解下滑態(tài)勢(shì)。對(duì)重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的稅源要強(qiáng)化征管，改進(jìn)征管方式，促進(jìn)主體稅種與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長(zhǎng)。二是建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，抓好財(cái)稅收入征管工作。著力推進(jìn)綜合治稅，落實(shí)好涉稅信息共享機(jī)制等現(xiàn)有稅收征管措施，強(qiáng)化房地產(chǎn)企業(yè)和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、二手房交易的監(jiān)控，加強(qiáng)房產(chǎn)交易營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等稅收征管，加強(qiáng)各類(lèi)服務(wù)業(yè)稅收征管。著力完善稅收屬地管理，加大欠稅清繳力度。三是強(qiáng)化非稅收入征管。結(jié)合國(guó)家政策變化，對(duì)非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行清理，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入等主要項(xiàng)目的征收繳庫(kù)管理，確保依法足額征收。完善土地使用權(quán)收支管理制度，盤(pán)清土地出讓收支家底，用活土地管理政策，增加土地收益，加大對(duì)壩區(qū)耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)的清繳力度，緩解地方財(cái)政困難。
（三）把握政策機(jī)遇，積極爭(zhēng)取上級(jí)政策資金支持
一是學(xué)習(xí)研究財(cái)政體制政策。認(rèn)真研究《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等重大改革政策，對(duì)貫徹落實(shí)新預(yù)算法、地方政府性債務(wù)管理、深化預(yù)算管理改革、清理稅收優(yōu)惠政策、盤(pán)活存量資金等工作深入研究，抓住政策關(guān)鍵點(diǎn)，找準(zhǔn)業(yè)務(wù)對(duì)接點(diǎn)，爭(zhēng)取日常工作的主動(dòng)性。二是深入研究國(guó)家和省市相關(guān)轉(zhuǎn)移支付政策。認(rèn)真研究《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的意見(jiàn)》、《云南省省對(duì)下均衡性轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等轉(zhuǎn)移支付政策，主動(dòng)配合相關(guān)部門(mén)做好各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，力爭(zhēng)在財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付方面取得新突破。
（四）深化財(cái)稅改革，提升財(cái)稅管理水平
一是硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)財(cái)政支出管理。按新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的要求，強(qiáng)化預(yù)算約束，抓好支出保障，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政支出重點(diǎn)是保工資、保穩(wěn)定、保民生，壓縮一般性支出，2015年要求全縣“三公”經(jīng)費(fèi)支出必須下降5%以上。年初預(yù)算經(jīng)縣人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，除自然災(zāi)害等特殊情況必須支出外，其他支出原則上年中不再追加預(yù)算。二是全力盤(pán)活財(cái)政存量資金，努力提升財(cái)政資金使用效益。加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，清理財(cái)政暫存、暫付款，強(qiáng)化單位銀行賬戶(hù)管理，落實(shí)公務(wù)卡結(jié)算制度，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制。對(duì)部門(mén)連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年或支出進(jìn)度較慢的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，通過(guò)調(diào)整到同類(lèi)項(xiàng)目、收回總預(yù)算或減少部門(mén)年度預(yù)算安排等方法盤(pán)活使用。三是嚴(yán)格規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付制度，提高預(yù)算支出的透明度。全面推行國(guó)庫(kù)集中支付方式，積極推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算制度。將全縣所有預(yù)算單位、所有財(cái)政資金和工資統(tǒng)發(fā)全部納入財(cái)政管理信息系統(tǒng)，通過(guò)完善預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，對(duì)預(yù)算單位的用款途徑，用款范圍進(jìn)行監(jiān)控，確保資金安全運(yùn)行。四是規(guī)范創(chuàng)新債務(wù)融資方式，著力強(qiáng)化政府性債務(wù)管理。健全完善地方政府性債務(wù)管理辦法，逐步消化存量債務(wù)，完善地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度、地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有效防范和降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)決制止機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、融資平臺(tái)公司等違法違規(guī)融資或擔(dān)保承諾行為。五是大力推廣運(yùn)用PPP模式。集聚民間資本和社會(huì)力量，參與并促進(jìn)全縣基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展，有效提高社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)保障力，緩解政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減輕財(cái)政支出壓力。