抓住改革機(jī)遇 用發(fā)展實(shí)績(jī)突破制約財(cái)政發(fā)展中的瓶頸

 
一、馬龍區(qū)當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀
過去的2014年和今年上半年，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行，工業(yè)生產(chǎn)效益大幅下降的大趨勢(shì)和新常態(tài)下，馬龍區(qū)財(cái)政重回類似烤煙“雙控”時(shí)期最困難的局面。
2014年，全縣轄區(qū)內(nèi)財(cái)政總收入完成8.72億元，地方公共財(cái)政預(yù)算收入完成4.31億元，同比僅增長(zhǎng)4.14%，其中：稅收收入完成3.24億元，非稅收入占比較高，達(dá)24.8%，完成1.07億元。地方公共財(cái)政預(yù)算支出完成16.78億元，同比增26.62%，支出中，民生支出11.57億元，占支出的69%；基金預(yù)算收入完成1.39億元，同比增長(zhǎng)142.95%；基金預(yù)算支出完成2.61億元，同比增長(zhǎng)135.83%。
今年1-5月，由于經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，雖然財(cái)稅部門采取了一攬子辦法和措施，財(cái)政預(yù)算收入仍出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，全縣轄區(qū)內(nèi)財(cái)政總收入完成2.53億元，同比下降24.43%。地方公共財(cái)政預(yù)算收入完成1.34億元，同比下降13.67%；地方公共財(cái)政預(yù)算支出完成5.46億元，同比增長(zhǎng)8.01%；基金預(yù)算收入僅完成0.24億元，同比下降23.51%；基金預(yù)算支出0.16億元，同比下降69.17%。
主要原因是：
（一）稅源單一零散，稅基不牢
從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，全縣稅收主要來(lái)源于第二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)的稅收構(gòu)成了全縣財(cái)政收入的主體，占60%左右。從行業(yè)結(jié)構(gòu)看，全縣稅收收入來(lái)源主要集中在煙草、房地產(chǎn)業(yè)及固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，占70%左右。其中煙草行業(yè)占30%，房地產(chǎn)行業(yè)占25%，固定資產(chǎn)投資占15%。其余稅收來(lái)源較為零散，沒有形成穩(wěn)定稅源。
（二）財(cái)政自給率差，供需矛盾突出
由于收入規(guī)模小，可用財(cái)力不多，對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴程度不斷增大。財(cái)政自給能力由1994年的95%提高到1997年的113%，從1998年起財(cái)政自給能力逐漸下降，2014年僅為48%。同時(shí)對(duì)外生財(cái)力的依賴程度逐步攀升，由1998年的 29%上升到2014年的52%。雖然十七年財(cái)力年遞增18.30%，但都是上級(jí)安排的調(diào)整工資及義務(wù)教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和其他等轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，本級(jí)財(cái)力不足。
 (三）剛性支出增長(zhǎng)快，財(cái)力缺口大
一是人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)快，保障標(biāo)準(zhǔn)不到位。由于財(cái)政供養(yǎng)人員和工資提標(biāo)“雙增長(zhǎng)”，造成保障人員經(jīng)費(fèi)壓力越來(lái)越大。從1998年至2012年，上級(jí)先后出臺(tái)增資政策，并給了一定的轉(zhuǎn)移支付，需要地方承擔(dān)一定比例，財(cái)政收入的增量遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了支出增量，幾次調(diào)資縣級(jí)負(fù)擔(dān)年均新增支出共17284萬(wàn)元。按照1998年供養(yǎng)人員計(jì)算，人年均支出1.01萬(wàn)元，2014年達(dá)5.47萬(wàn)元，增加5.4倍。由于財(cái)力缺口大，壓縮了部分不該壓縮的支出，該按照法定比例安排的支出納不進(jìn)預(yù)算總盤子，相當(dāng)一部分法定支出未按規(guī)定比例提足并安排到位，到2014年末，已達(dá)1.19億元。
（注：財(cái)政應(yīng)計(jì)提各項(xiàng)工資性費(fèi)用為：工會(huì)2%、福利2.5%、職教1.5%、住房公積金10%、醫(yī)療保險(xiǎn)10%、工傷保險(xiǎn)0.3%、生育保險(xiǎn)0.5%、失業(yè)保險(xiǎn)2%、公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助5%。但由于多年來(lái)財(cái)力有限，只對(duì)住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)足額計(jì)提，公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)提僅按3.5%，工會(huì)經(jīng)費(fèi)和工傷生育保險(xiǎn)全年僅分別按50萬(wàn)元、74萬(wàn)元包干使用，其他應(yīng)計(jì)提各項(xiàng)工資性費(fèi)用基本沒有兌現(xiàn)）
二是保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保民生任務(wù)重。首先，需配套民生資金較多。各級(jí)各部門出臺(tái)的各類民生配套項(xiàng)目較多，以2014年為例，需縣級(jí)配套的民生支出項(xiàng)目資金就為0.6億元。其次，基本公共運(yùn)轉(zhuǎn)支出增長(zhǎng)快。2014年，僅基本公共運(yùn)轉(zhuǎn)支出就需11.57億元，而可用財(cái)力僅為7.21億元，剛性支出年均增長(zhǎng)達(dá)39%，而同期財(cái)力年均增幅僅為20%，有限的財(cái)力增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足人員工資、必保配套等剛性的較快增長(zhǎng)需要，財(cái)力缺口大。
（四）財(cái)政赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重
2014年末，政府負(fù)債余額為11.27億元，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，全縣進(jìn)入了償債高峰期，還本付息壓力巨大。2015年需由財(cái)政直接償還的政府到期債務(wù)本息近1億元，2016年為0.86億元，2017年為1.25億元，2018年為2.85億元，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。在財(cái)政赤字上，主要表現(xiàn)在，歷年上級(jí)專款不能及時(shí)兌現(xiàn)，次年用本級(jí)財(cái)力安排，以2014年為例，就需安排1.24億元，造成隱性赤字巨大，如此年復(fù)一年，小馬拉大車，滾雪球式的發(fā)展，形成惡性循環(huán)。
二、財(cái)政困難的原因
（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政增收乏力。馬龍區(qū)小，經(jīng)濟(jì)總量小，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，財(cái)政過度依賴烤煙，“雙控”后，其“一枝獨(dú)秀”的主導(dǎo)地位仍未改變。沒有大型龍頭企業(yè)支撐，新發(fā)展和培植的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)正處于發(fā)展時(shí)期，其余稅源多為零星稅種，基礎(chǔ)不牢，沒有形成穩(wěn)定后續(xù)財(cái)源，短期內(nèi)對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)率較低。故財(cái)政收入規(guī)?；痉€(wěn)定在3.6億元左右，大致為農(nóng)三稅1.34億元、增值稅0.45億元、營(yíng)業(yè)稅0.7億元、其他工商各稅0.61億元，非稅收入0.5億元左右。屬于典型的經(jīng)濟(jì)貧困縣。
（二）財(cái)政包袱沉重，支出壓力膨脹。僅20.82萬(wàn)人口的小縣，平均每年的新增財(cái)政供養(yǎng)人員以124人的速度增加，按照人均3萬(wàn)元計(jì)算，每年需新增剛性支出370多萬(wàn)元，平均每27人供養(yǎng)1人吃“皇糧”，行政成本較高。隨著國(guó)家調(diào)整收入分配政策連續(xù)出臺(tái)以及正常進(jìn)級(jí)晉職，人員剛性支出劇增，盡管上級(jí)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了相當(dāng)大一部分，但由于轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是按1996年的人員編制，增長(zhǎng)3.5%計(jì)算確定，超編及不足部分還得靠地方財(cái)政解決，然而縣財(cái)政增收的潛力和可能性又極小。此外，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保穩(wěn)定、保重點(diǎn)等剛性支出不斷增長(zhǎng)，所以財(cái)力的有限性與支出增長(zhǎng)的無(wú)限性的矛盾致使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難重重，舉步維艱。
（三）現(xiàn)行稅制不完善，收入增長(zhǎng)不確定。一是1994年分稅制改革以來(lái)，共享收入縣級(jí)分享比例過小，減少了地方收入。二是隨著“營(yíng)改增”政策不斷擴(kuò)面，將直接造成地方收入減少。如果財(cái)政體制沒有得到合理調(diào)整，“營(yíng)改增”形成的地方收入缺口難以彌補(bǔ)。
（四）財(cái)政體制影響大，收支矛盾突出。按現(xiàn)行財(cái)政體制，縣級(jí)收入扣除單項(xiàng)上解后超過1993年收入基數(shù)705萬(wàn)元部分，按15%上解省財(cái)政。由于1993年確定的基數(shù)低、上解比例較高，收入逐年增長(zhǎng)，上解數(shù)額逐年攀升。1994年以來(lái)，年平均上解省級(jí)收入1853萬(wàn)元，累計(jì)凈上解38913萬(wàn)元。由于縣級(jí)可用財(cái)力少，全縣地方公共財(cái)政支出對(duì)上級(jí)的依賴度高，地方財(cái)政保障能力越來(lái)越弱，加之我縣屬農(nóng)業(yè)小縣、人口小縣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)事業(yè)發(fā)展任務(wù)重，地方財(cái)力難以保障剛性支出需求，財(cái)政收支矛盾突出。
三、改革發(fā)展思路
按照陳廳長(zhǎng)關(guān)于“三個(gè)蛋糕”（做大蛋糕、分好蛋糕、管好蛋糕）的總體要求，政府分管領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)稅局領(lǐng)導(dǎo)多次深入各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）開展財(cái)政收支情況專題調(diào)研，分析財(cái)政收支現(xiàn)狀及特點(diǎn)，對(duì)如何挖掘增收空間、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、管好財(cái)政資金有了清晰的認(rèn)識(shí)。結(jié)合我縣2015年財(cái)政收支矛盾突出的實(shí)際，整合資金保急需，嚴(yán)控支出保平衡，竭盡全力抓好以下工作，積極推動(dòng)全縣財(cái)政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。
（一）加強(qiáng)財(cái)政收入管理，拓展增收空間，突出做大蛋糕
1、強(qiáng)化收入征管，確保應(yīng)收盡收。一是建立部門聯(lián)動(dòng)征管機(jī)制，及時(shí)研究稅、費(fèi)征管中的問題，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)稅源的監(jiān)控，加大稽查力度；二是全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，以減稅讓利釋放企業(yè)活力，從企業(yè)效益提升中要稅收。規(guī)范非稅收入管理，取消違反規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目，加強(qiáng)土地出讓和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)核算管理，挖掘增收空間；三是做到依法征收，應(yīng)收盡收，不收“過頭稅”和“過頭費(fèi)”，確保財(cái)政收入質(zhì)量。
2、抓住機(jī)遇，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)增收基礎(chǔ)。堅(jiān)持用發(fā)展實(shí)績(jī)破解財(cái)政發(fā)展中的矛盾和困難，把做大蛋糕的根本出路放在興產(chǎn)業(yè)上。抓住橋頭堡建設(shè)、滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)建設(shè)等機(jī)遇，落實(shí)好國(guó)家和省扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)政策，深入研究措施和辦法。積極幫助企業(yè)拓展融資渠道，重點(diǎn)引入和扶持稅源好、發(fā)展?jié)摿Υ?、帶?dòng)效應(yīng)廣的企業(yè)入駐，筑巢引鳳，借雞生蛋，壯大我縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
3、爭(zhēng)取上級(jí)支持，引入社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在我縣財(cái)政對(duì)上依賴程度較高的現(xiàn)狀下，抓住中央“明確事權(quán)、減少配套，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的新一輪財(cái)力分配機(jī)遇，做好基礎(chǔ)數(shù)字測(cè)算等業(yè)務(wù)工作，爭(zhēng)取上級(jí)政策和資金支持。控制政府或有債務(wù)，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，探索PPP等投融資新模式，吸引社會(huì)資金參與到公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，建立互惠共贏的生財(cái)機(jī)制，緩解財(cái)政投入不足的壓力。
（二）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，突出分好蛋糕
堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效、收支平衡”的原則和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，在財(cái)政支出安排上，突出財(cái)政公共職能和作用。按照陳廳長(zhǎng)“既要善于做‘減法’，又要善于做‘加法’，不必要的開支堅(jiān)決壓縮，該支持的堅(jiān)決支持”的講話精神，認(rèn)真落實(shí)好厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的規(guī)定和要求，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)和樓堂館所建設(shè)，壓縮和減少不必要和效益低下的項(xiàng)目支出。優(yōu)先用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保穩(wěn)定、保償債等剛性支出，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。
（三）深化財(cái)政改革，突出管好蛋糕
1、深化預(yù)算改革，探索中期財(cái)政管理規(guī)劃。穩(wěn)中求進(jìn)，完善預(yù)算編制體系，改進(jìn)預(yù)算編制方法，實(shí)行全口徑預(yù)算管理；改革預(yù)算制度，嘗試設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，貫徹勤儉節(jié)約的原則，為今后中期財(cái)政規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。
2、創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督格局。一是抓好預(yù)算績(jī)效管理，讓其貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、決算及審查的各個(gè)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)預(yù)算單位支出責(zé)任和效率意識(shí)；二是提高預(yù)決算透明度，深化信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督，預(yù)防腐敗，發(fā)揮陽(yáng)光財(cái)政作用；三是強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提升資金配置效率。四是盤活存量資金，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)等改革。
3、規(guī)范政府性債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立政府性債務(wù)“借、用、還”相統(tǒng)一的償還機(jī)制，管好用好債券資金，逐步消化存量債務(wù)。探索編制政府債務(wù)收支預(yù)算、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和債務(wù)管理責(zé)任追究制度，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。