積極實(shí)踐財(cái)稅管理體制改革 深入推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制調(diào)整

 
   鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的財(cái)力基礎(chǔ)，在鞏固基層政權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，完善財(cái)務(wù)管理等方面發(fā)揮重要作用?？h鄉(xiāng)財(cái)政管理體制是劃分縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)政收支和管理職責(zé)和權(quán)力的重要政策?？h鄉(xiāng)財(cái)政管理體制需要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展情況進(jìn)行完善和調(diào)整，以更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
一 、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制調(diào)整的背景
（一） 宣威市原縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的基本情況
2009年宣威市明確了市對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）財(cái)政管理體制，完善了市鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。體制采用確定收入基數(shù)、實(shí)施超收分成、分類承擔(dān)支出、結(jié)余留用或自消的方式。市鄉(xiāng)體制確定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）收支范圍和收支基數(shù)，將部分稅收收入列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍。收入基數(shù)由工商稅收入基數(shù)和煙葉稅收入基數(shù)構(gòu)成，支出基數(shù)包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，不包括住房公積金的40%部分。收入基數(shù)和支出基數(shù)相抵后，形成體制上解和體制補(bǔ)助。同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）收入范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的收入超過(guò)核定的收入基數(shù)部分實(shí)行市、鄉(xiāng)兩級(jí)分成的辦法，超收部分按70%-100%的比例分成給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），對(duì)三個(gè)工業(yè)園區(qū)實(shí)施稅收返還補(bǔ)助。
（二） 原財(cái)政管理體制取得的成效
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總體實(shí)力不斷增強(qiáng)。經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)9.2%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力得到顯著加強(qiáng)，為全市財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)奠定了較好的基礎(chǔ)。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收積極性得以提高。由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）收入范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的收入超過(guò)核定的收入基數(shù)部分實(shí)行市、鄉(xiāng)兩級(jí)分成，超收部分將得到70%-100%的超收分成，于是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）從自身利益出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)本地稅收的管理，積極開(kāi)展協(xié)稅護(hù)稅工作，采取引進(jìn)交通運(yùn)輸企業(yè)在本地落戶、支付工程款項(xiàng)時(shí)及時(shí)按規(guī)定代扣相關(guān)稅收、代扣代繳個(gè)人所得稅等方式，最大限度地增加本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）稅收收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)代扣代繳稅款年均增長(zhǎng)23%。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本保障能力得到加強(qiáng)。原財(cái)政體制將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）基本支出中除住房公積金40%部分納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)，收入基數(shù)不足部分，由市財(cái)政給予體制補(bǔ)助，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出大幅增長(zhǎng)的情況下，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障能力和自求平衡能力。2009年-2012年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出年均增長(zhǎng)16%。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理不斷規(guī)范。隨著財(cái)政管理體制的不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化為手段，以提高財(cái)政資金的使用效益為目標(biāo)嚴(yán)格遵循依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、陽(yáng)光理財(cái)?shù)脑瓌t，逐步推進(jìn)管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、公開(kāi)透明、富有活力、有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)政管理改革。
（三） 原財(cái)政管理體制存在的弊端
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入總量相對(duì)較小，難以支撐財(cái)政持續(xù)快速發(fā)展。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入對(duì)全市財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度看，宣威市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入占全市財(cái)政收入的比重成下滑態(tài)勢(shì)，平均增幅也低于全市水平。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的保障力度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的保障力度逐步減弱。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政發(fā)展易受外部影響與沖擊。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)情況，煙葉稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增收起到?jīng)Q定性作用，占比約為60%，其他工商稅收主要來(lái)源于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。煙葉收購(gòu)價(jià)格變化直接影響煙葉稅收入，特別是近年來(lái)隨著國(guó)家指令性煙葉收購(gòu)數(shù)量的逐步縮減，煙葉稅對(duì)全市財(cái)政收入的貢獻(xiàn)力度也會(huì)逐步減弱。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施期間，其財(cái)政收入必然形成增收，而項(xiàng)目實(shí)施完成后，沒(méi)有相應(yīng)的其他項(xiàng)目實(shí)施，也必然形成財(cái)政收入的大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投入依賴度較高，收入不穩(wěn)定。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)間財(cái)力差距不斷拉大，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化壓力增大。由于地理?xiàng)l件、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距巨大。最高和最低收入兩者相差26倍。獲得超收分成相差也達(dá)56倍。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政實(shí)力不平衡問(wèn)題日益突出，有區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)、基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政收入和財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)力的不平衡，造成了不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間提供的基本公共服務(wù)能力嚴(yán)重失衡。
4.隨著基本支出的不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本保障能力逐步減弱。從2013年起，全市提高了住房公積金繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按原鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制測(cè)算，全市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）財(cái)政需承擔(dān)較高的住房公積金配套，隨著計(jì)提基數(shù)和計(jì)提比例的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)部分也將逐步增加。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于沒(méi)有獲得超收分成或者所得超收分成較少，沒(méi)有足夠的財(cái)力保障住房公積金足額交納，或者動(dòng)用日常公用經(jīng)費(fèi)等交納住房公積金，相應(yīng)又形成運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)法保障的局面。財(cái)政體制的運(yùn)行效果大打折扣，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)不利影響。隨著在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目逐步完工，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)工作的推進(jìn)、多年滾動(dòng)收入基數(shù)的不斷增大、收入秩序的不斷規(guī)范，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）所得超收分成將大幅減少，無(wú)力承擔(dān)住房公積金40%部分的比重面將進(jìn)一步擴(kuò)大，必然會(huì)引起一些社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。
5.市級(jí)財(cái)政平衡壓力增大，宏觀調(diào)控力下降。原財(cái)政體制將財(cái)力下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本實(shí)現(xiàn)收支平衡，年末收支結(jié)余相對(duì)較大，市本級(jí)支出壓力增大。
6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政支出效益偏低。宣威市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多年來(lái)不斷強(qiáng)化財(cái)政管理，不斷推進(jìn)財(cái)政管理改革，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理水平有了明顯提高，有力地促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人少事多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力增長(zhǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求矛盾日益突出等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理基礎(chǔ)仍然比較薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)單位和部門的收支預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管仍存在不力現(xiàn)象，財(cái)政預(yù)算管理作用發(fā)揮不夠明顯，特別是對(duì)近年安排的超收分成資金使用普遍存在支出效益較低的情況。
7.財(cái)政收入秩序不規(guī)范，收入增長(zhǎng)不合理。由于財(cái)政收入征收機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不匹配，跨行政區(qū)域收入的大量存在，以及受超收分成政策的驅(qū)動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、市鄉(xiāng)之間收入難以準(zhǔn)確劃分，甚至存在爭(zhēng)稅、搶稅、買稅等行為，在一定程度上造成財(cái)政收入秩序混亂、收入成本增加等不利因素，給全市財(cái)政收入合理增收帶來(lái)較大影響。
二、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制調(diào)整的實(shí)踐
2013年，十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。征對(duì)原市鄉(xiāng)財(cái)政體制的優(yōu)劣性，宣威市從完善市鄉(xiāng)財(cái)政管理體制入手，積極探索適應(yīng)和可促進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新的市鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。
（一）基本原則
本著“?；?、優(yōu)項(xiàng)目、促均衡、強(qiáng)調(diào)控”的原則，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政體制進(jìn)行改革。
（二）調(diào)整的主要內(nèi)容
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的收入全部列為市級(jí)收入，不再劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍，取消原體制中確定的超收分成政策。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出由市財(cái)政統(tǒng)一安排財(cái)力，按標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)保障。
3.按不少于3000萬(wàn)元的水平安排自有財(cái)力，補(bǔ)助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于彌補(bǔ)基本支出保障財(cái)力補(bǔ)助不足以及償還地方政府性債務(wù)需要。安排時(shí)按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）社會(huì)和經(jīng)濟(jì)情況、自然稟賦等因素測(cè)算對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。
4.安排不少于2000萬(wàn)元的專項(xiàng)補(bǔ)助，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的項(xiàng)目申報(bào)情況，由市政府確定優(yōu)選實(shí)施項(xiàng)目，下達(dá)給相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施。
5.劃入開(kāi)發(fā)區(qū)征管范圍的三個(gè)工業(yè)基地所實(shí)現(xiàn)的經(jīng)常性財(cái)政收入（稅收收入-城市維護(hù)建設(shè)稅），剔除增值稅及上解省市30%部分，按市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）8:2的比例分成。
6.建立必要的激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施代征代扣稅款、招商引資、償還政府性債務(wù)給予獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)應(yīng)征應(yīng)扣稅款、不完全實(shí)施市政府確定的項(xiàng)目給予懲罰財(cái)力補(bǔ)助。
（三）調(diào)整后的主要亮點(diǎn)
1.有利于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出，促進(jìn)財(cái)政收支平衡。調(diào)整后的財(cái)政管理體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出全部納入財(cái)力保障支出范圍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再為“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆?rdquo;煞費(fèi)心機(jī)，保障了實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)，以及落實(shí)中央、省、市出臺(tái)的各項(xiàng)民生政策的基本財(cái)力需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基本財(cái)力保障補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助以及均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助財(cái)力范圍內(nèi)安排支出，確保財(cái)政收支平衡。
2.有利于縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝?、轄區(qū)面積、村委會(huì)個(gè)數(shù)、距離城區(qū)距離、農(nóng)民人均純收入（居民收入）等自然和社會(huì)因素計(jì)算安排均衡性轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)貧困、人口較多、行政管理成本較高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)助力度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基本公共服務(wù)均等化。
3.有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益提高。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目分配的方式安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目，促進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）根據(jù)本地實(shí)際情況，上報(bào)人民群眾最關(guān)心、最能體現(xiàn)民心民意，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益均較高的項(xiàng)目，市政府通過(guò)績(jī)效評(píng)審的方式，優(yōu)選項(xiàng)目實(shí)施，體現(xiàn)了市委、市政府的工作重點(diǎn)，提高了財(cái)政資金的使用效益。
4.有利于規(guī)范財(cái)政收入秩序，促進(jìn)收入成本降低。將各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的稅收收入全部納入市級(jí)收入，改變了過(guò)去為獲取更多超收分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互相爭(zhēng)稅、搶稅，挖市級(jí)收入為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的情況，特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收機(jī)構(gòu)的撤并、按行業(yè)設(shè)置稅收機(jī)構(gòu)的調(diào)整等改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的準(zhǔn)確歸屬越發(fā)顯得困難。因此調(diào)整原財(cái)政管理體制更有利于規(guī)范全市的稅收收入秩序，真正體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)情，相應(yīng)也會(huì)減少全市財(cái)政收入的征收成本。
5.有利于加大市級(jí)政府財(cái)力，促進(jìn)政府宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮。調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年的既得利益，可集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增財(cái)力，用于全市新增人員剛性支出，市委、市政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，促進(jìn)全市財(cái)政支出緊緊圍繞市委、市政府的工作目標(biāo)進(jìn)行投入，加強(qiáng)市級(jí)政府的調(diào)控能力，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)更好更快發(fā)展。
（四） 調(diào)整后存在的問(wèn)題
1.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收積極性短期內(nèi)會(huì)受到一定程度的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制調(diào)整必然會(huì)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的調(diào)整，本次調(diào)整對(duì)原來(lái)烤煙生產(chǎn)較好、有重點(diǎn)項(xiàng)目在建、近年獲得超收分成較高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力適當(dāng)減少，在短期內(nèi)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會(huì)存在收入積極性不高的傾向，部分原通過(guò)爭(zhēng)稅、搶稅甚至是買稅形成超收的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）會(huì)形成減收的情況。
2.市級(jí)財(cái)政增支壓力逐步增大。近年來(lái)，提高行政人員津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和事業(yè)人員績(jī)效補(bǔ)貼、補(bǔ)發(fā)原民代教師補(bǔ)助、提高村干部待遇標(biāo)準(zhǔn)、提高住房公積金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資等增加全市剛性支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無(wú)力承擔(dān)，全部由市級(jí)承擔(dān)，而體制調(diào)整保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原體制既得利益，必然加大市級(jí)財(cái)政的支出壓力。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)償債壓力仍然較大。近年來(lái)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）形成了較大的政府性債務(wù)，給政府行政形成了較大的壓力。體制調(diào)整雖然安排了一定數(shù)額的可用財(cái)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但要靠這部分財(cái)力短期內(nèi)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)問(wèn)題是不可能的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)償債壓力仍然較大。
（五） 體制調(diào)整的幾點(diǎn)體會(huì)
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益需要總體保障。體制調(diào)整必然涉及市鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)力的重新劃分，在這個(gè)過(guò)程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益可能會(huì)受到損害和減少，給體制調(diào)整造成影響。因此在縣鄉(xiāng)財(cái)力劃分中，必須保障所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益。同時(shí)，從發(fā)展的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益也需要逐步增長(zhǎng)。
2.事權(quán)和支出責(zé)任需要更加明確。體制調(diào)整應(yīng)該更重視事權(quán)劃分，明確各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任，并匹配相應(yīng)財(cái)力，確保各項(xiàng)支出政策的實(shí)現(xiàn)和支出效果的體現(xiàn)。
3.財(cái)政體制調(diào)整更需完善配套相關(guān)管理制度和辦法。充分發(fā)揮財(cái)政杠桿在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的調(diào)節(jié)作用，有效促進(jìn)全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的較快發(fā)展，僅靠市鄉(xiāng)財(cái)政管理體制是不夠的，同時(shí)還需進(jìn)一步完善相關(guān)制度和措施。