陸良縣探索運用PPP模式促進(jìn)農(nóng)村水利改革

 
一、試點項目簡介
（一）項目形成背景
陸良縣恨虎壩灌區(qū)為一般中型灌區(qū)，已列入《全國中型灌區(qū)節(jié)水配套改造“十二五”規(guī)劃》，但尚未立項，農(nóng)田水利建設(shè)“最后一公里”問題較為突出。項目區(qū)主要水源為總庫容807萬立方米的恨虎壩水庫，已建成干渠10余公里，但未建設(shè)支渠、斗渠等田間工程配套設(shè)施，群眾需拉水灌溉，拉水成本每畝在220元以上，水庫每年有350多萬方水無法有效使用，只能“望水興嘆干著急”。水源工程由陸良縣灌區(qū)管理局恨虎壩水庫管理所管護(hù)，管理所向用水戶收取原水水費，水價為每立方米0.04元，由于水價過低，無法保障水庫良性運行。渠道設(shè)施由村集體管護(hù)，未收取任何水費，管護(hù)經(jīng)費無保障，責(zé)任主體不明確，管護(hù)責(zé)任不落實，用水管理粗放，灌溉水利用系數(shù)僅為0.4。
2014年6月5日汪洋副總理檢查指導(dǎo)云南水利工作時，提出了“先建機(jī)制、后建工程”的總體要求，隨之水利部將云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)作為全國試點，探索建立引入社會資本和市場主體解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題。
（二）項目運營實施
根據(jù)中央“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針和汪洋副總理重要指示精神，立足省情，結(jié)合恨虎壩中型灌區(qū)實際，緊緊圍繞引入社會資本和投資主體參與農(nóng)田水利建設(shè)、運營和管理這一核心目標(biāo)，探索建立水權(quán)分配、水價形成、節(jié)水獎勵、國有工程建管、田間工程管護(hù)、社會資本和合作社參與等7項機(jī)制，有效破解農(nóng)田水利“最后一公里”問題，初步實現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施完善、工程良性運行、供水有效保障、產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收等改革的預(yù)期目標(biāo)，形成社會資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、運營和管理的新模式，為全國提供可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的經(jīng)驗。
改革的突破點是讓社會資本規(guī)范有序、公開公平的進(jìn)入農(nóng)田水利領(lǐng)域，參與投資、建設(shè)、經(jīng)營，有效破解千百年農(nóng)田水利一直由政府大包大攬單一僵化的投資管理模式，從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)田水利管理責(zé)任主體不清、重建輕管的不良局面，確保工程能長久發(fā)揮效益。
二、PPP模式在項目實施中的具體做法
為實現(xiàn)政府、市場兩手發(fā)力，解決農(nóng)田水利建設(shè)、管理“最后一公里”問題，按照風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、三方共贏的原則，公開公平公正、依法依規(guī)，規(guī)范引入社會資本和市場主體，破解農(nóng)田水利政府大包大攬、市場活力不足的問題。一是全面放開社會資本參與范圍和準(zhǔn)入。任何有意愿、有籌資能力、有獨立法人資格的市場主體均可參與。二是合理確定社會資本參與方式。在合理劃分骨干工程、田間工程的基礎(chǔ)上，采取PPP模式開展工程建設(shè)、運營和管理，公益性、公共性的供水主干管、支管及其附屬泵站和計量設(shè)施由政府投資建設(shè)和管理，計量設(shè)施以后的田間工程由社會資本投資主體自建自管自運營。三是規(guī)范社會資本進(jìn)入程序。制定招商文件，明確社會投資主體、政府、群眾三方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)；制定招商評比辦法，從企業(yè)實力及信譽、類似項目經(jīng)驗和業(yè)績、建設(shè)方案、運營方案、財務(wù)分析、競爭比選現(xiàn)場陳述及答疑等方面量化細(xì)化評分標(biāo)準(zhǔn)；在中國水利報、中國采購與招標(biāo)網(wǎng)等全國性媒體發(fā)布招商公告，吸引企業(yè)參與，免費提供招商文件；召開招商現(xiàn)場答疑會，組織報名企業(yè)代表現(xiàn)場踏勘，了解項目區(qū)實際情況，與合作社代表現(xiàn)場交流互動，省、市、縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家介紹情況、動員、答疑；民主組建招商比選委員會，比選委員會由縣、鄉(xiāng)人民政府行政人員，商務(wù)、水利專業(yè)技術(shù)人員以及項目區(qū)群眾代表共9人組成；召開招商比選大會，比選委員會按照制定的評分細(xì)則公開、公平、公正量化打分，紀(jì)檢、公證部門和媒體全程監(jiān)督、記錄，按照量化評分高低順序確定中選企業(yè)；中選企業(yè)與縣人民政府簽訂投資協(xié)議，將履約保證金匯入指定賬戶后與項目區(qū)農(nóng)民用水合作社共同組建有限公司，由新組建的有限公司負(fù)責(zé)田間工程的投資、建設(shè)、運行管理和維修養(yǎng)護(hù)，向用水戶收取水費，在項目區(qū)政府鼓勵和引導(dǎo)有限公司拓展經(jīng)營服務(wù)范圍。四是保證社會資本合法權(quán)益和合理收益。社會資本投入建設(shè)的工程其產(chǎn)權(quán)歸其所有，并依法享有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等權(quán)益，經(jīng)營滿三年后可以轉(zhuǎn)讓退出；在灌溉保證率85%、僅考慮供水收益的情況下，社會資本年均資本收益率為9.8%，讓資本收益率高于商業(yè)銀行貸款利率。五是建立政府與投資企業(yè)風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，在不可抗拒的自然因素情況下，投資企業(yè)資本收益和折舊之和低于7.8%時，由政府補(bǔ)足相應(yīng)缺口部分資金，降低企業(yè)投資風(fēng)險。
三、項目取得的成效
一是群眾效益方面。群眾增收，項目實施前，畝均年收入7523元，畝均拉水費用及勞力合計支出780元，灌溉成本占畝均年收入的10.37%。實施后，畝均收入增加1777元，灌溉成本畝均合計支出393元，占畝均年收入的4.23%，節(jié)約灌溉用水成本387元；同時灌溉設(shè)施配套到田間地頭，方便了群眾生產(chǎn)生活，每畝可減少灌水勞動力6個，可以外出務(wù)工或發(fā)展其他家庭及經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步增加收入。
二是企業(yè)增效方面。收入增加了，經(jīng)測算，在正常年景，社會資本回收期7年，20年運行期公司累計可計提折舊和收益1911.8萬元，年均資本收益率為9.8%。有限公司可以將經(jīng)營范圍擴(kuò)大到項目區(qū)以外，并可拓展農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營和項目區(qū)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，進(jìn)一步增加企業(yè)收益，壯大企業(yè)實力。
三是政府效益方面。經(jīng)測算項目區(qū)灌溉水利用系數(shù)可從0.4提高到0.85，大大提高的水資源的利用率。同時，通過建立產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任落實、經(jīng)費保障的工程運行機(jī)制，引入企業(yè)先進(jìn)的管理理念和技術(shù)，參與農(nóng)田水利的管理，解決了水利工程一年建、兩年用、三年壞，有人用、無人管的難題，為實現(xiàn)工程持續(xù)、良性運行提供了機(jī)制保障。
四、改革試點的經(jīng)驗
本次改革試點成功引入社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)、運營和管理，實現(xiàn)了“兩手發(fā)力”，達(dá)到了改革目的，積累了可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的經(jīng)驗。
（一）創(chuàng)新水價形成機(jī)制，實現(xiàn)利益能平衡、實施易操作、發(fā)展可持續(xù)
在水價形成機(jī)制建立過程中，主要是打破一個規(guī)則、創(chuàng)新兩個方式、達(dá)成三方利益平衡。一是打破傳統(tǒng)水價國有骨干工程計提折舊、田間工程不計折舊的水價計算規(guī)則，把引入社會資本建設(shè)田間工程計提折舊和合理報酬納入水價成本，反復(fù)試算社會資本投資比例和工程全成本水價、運行水價，直至達(dá)到基本平衡。二是創(chuàng)新建立執(zhí)行水價和水價定價兩個方式。一方面，鑒于全成本水價較高、群眾承受能力不足，提出執(zhí)行水價的理念，采取政府少收、緩收原水水費、三年逐步調(diào)整到運行水價的措施，優(yōu)先保證群眾能承受、企業(yè)合理盈利；另一方面，改變傳統(tǒng)完全由物價部門監(jiān)審批準(zhǔn)水價的定價機(jī)制，國有工程水價仍采用原有定價機(jī)制，把社會資本投資的田間工程水價交由供用水雙方協(xié)商定價，報物價部門備案。三是以群眾承受能力為基礎(chǔ)，企業(yè)合理盈利為基準(zhǔn)，政府讓利為調(diào)節(jié)，找準(zhǔn)群眾、企業(yè)和政府三方利益平衡點。
（二）構(gòu)建用水合作社為基礎(chǔ)的利益共同體，確保群眾有收益、愿改革
在建立農(nóng)戶參與農(nóng)田水利建設(shè)、運營和管理過程中，主要構(gòu)建一個平臺、創(chuàng)新一種模式。一是以農(nóng)民用水合作社為平臺，把原來松散的農(nóng)民用水戶凝聚為經(jīng)營性合作組織，賦予其市場主體權(quán)利，增添了農(nóng)民參與改革活力和動力。二是創(chuàng)新建立“企業(yè)+合作社”新型合作模式，把引入的市場投資主體與分散經(jīng)營的農(nóng)戶形成利益共同體，提高了群眾全程參與工程投資建設(shè)經(jīng)營管理自覺性和積極性，使群眾從改革中獲得經(jīng)濟(jì)收益。
（三）闖出社會資本進(jìn)入農(nóng)田水利領(lǐng)域新路子，讓社會資本愿進(jìn)來、穩(wěn)得住、有回報
為大力引進(jìn)社會資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、運營和管理，著力開辟一個新領(lǐng)域、建立一套新程序、創(chuàng)建兩個新制度、實踐一個新模式。一是突破了以往社會資本僅進(jìn)入重大骨干水利工程領(lǐng)域的限制，全面放開社會資本參與范圍和準(zhǔn)入，有意愿、有實力的投資主體均可參加農(nóng)田水利工程投資建設(shè)管理領(lǐng)域。二是堅持公開透明、公平公正的原則，形成了發(fā)布招商公告→現(xiàn)場踏勘答疑→量化評分標(biāo)準(zhǔn)→民主推選評委→公開招商比選→組建項目公司的新程序，有效保證了社會投資主體順利進(jìn)入。三是創(chuàng)新建立了政府與企業(yè)風(fēng)險共擔(dān)和社會資本退出制度，政府承擔(dān)最大的改革風(fēng)險，降低社會資本風(fēng)險，使社會資本愿進(jìn)來、穩(wěn)得住、有回報。四是在農(nóng)田水利工程建設(shè)管理中具體實施PPP模式，是社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)田水利薄弱基礎(chǔ)行業(yè)的一次有益嘗試。
恨虎壩改革試點，受當(dāng)?shù)胤N植結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、用水條件、群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等邊界條件限制，改革效果尚不盡圓滿：一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，水價承受能力有限，引入社會資本的比重有限。二是由于政府對有限公司監(jiān)管的經(jīng)驗不足、信息不對稱，導(dǎo)致對公司生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管有限。三是工程整體運行中存在國有和市場兩個管理主體，若相互協(xié)調(diào)配合不足，將影響工程整體效益發(fā)揮。
五、存在問題和下步工作打算
（一）存在問題
1、恨虎壩試點項目引入的社會資本甘肅大禹節(jié)水與用水合作社的工作方面的協(xié)調(diào)配合還不夠默契，需在探索中逐漸磨合統(tǒng)一，才能逐步形成合力。
2、兩個試點工程運行后的財務(wù)監(jiān)管方式還沒有可借鑒的經(jīng)驗，需按照慎之于始、從緊從嚴(yán)的要求自始至終抓好。
（二）下步打算
1.繼續(xù)高度關(guān)注兩個試點項目的建后管護(hù)運營狀況，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，保證改革成果的鞏固。
2.搞好試點項目區(qū)的農(nóng)業(yè)績效監(jiān)測工作，用事實和數(shù)字說明試點的成效。
3.加強(qiáng)對大禹新公司和中壩用水合作社拓展經(jīng)營業(yè)務(wù)的扶持力度，實現(xiàn)三方共贏的常態(tài)化。
4.加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人飲工程和田間機(jī)耕道建設(shè)速度，讓項目區(qū)群眾的生產(chǎn)條件和人居環(huán)境盡早得到改善。